Parte I: los impuestos son políticos

La desigualdad es una herida abierta en Chile, argumentan los autores de este detallado análisis del sistema tributario. En esta primera parte explican que la forma en que recaudamos refleja los valores y acuerdos políticos de la sociedad, por lo que un nuevo pacto social exige un nuevo sistema tributario. En la segunda parte aclaran que la desigualdad no es el precio que tenemos que pagar para crecer económicamente: simplemente hemos decidido ser así de desiguales y, a través de la política, podemos cambiarlo, escriben.

La actual discusión por un nuevo pacto social ha dado pie a un masivo proceso de cuestionamientos al status quo. Las desigualdades y precarizaciones que existen en, por ejemplo, la provisión de derechos sociales y el sistema judicial, seguramente serán pieza central de la agenda pública en los tiempos que vienen.

En ese contexto, vale preguntarse por el rol del sistema tributario en esta discusión. En particular, ¿qué efectos tiene sobre las distintas desigualdades y sus trayectorias?

La desigualdad es una herida abierta en el país. Para algunos, es una consecuencia inevitable del crecimiento económico, es el precio a pagar por sus beneficios. Bajo esta lógica, el sistema tributario sería solo un engranaje técnico más de un entramado mayor de instituciones a disposición de las fuerzas del mercado.

Para otros, en cambio, la desigualdad es consecuencia de decisiones políticas que la permiten y la validan. Esta serie de dos columnas adscribe y desarrolla esta segunda postura. Argumentamos que los niveles de desigualdad que observamos hoy son consecuencia, entre otras cosas, de las decisiones tributarias que se han tomado en el pasado. Diremos, entonces, que los impuestos son políticos, pues tienen contenido normativo y determinan las trayectorias sociales de los países, tanto por su capacidad de recaudación, de redistribución, y de protección de la democracia. Argumentaremos, entonces, que la desigualdad es una decisión política, pues los países tienen poder de decisión sobre los niveles de desigualdad que quieren que los caractericen, por ejemplo, mediante la política tributaria que implementan.

“En 2017 Chile recolectó 20% del PIB en impuestos, siendo el segundo que menos recaudó entre los países de la OCDE, lejos del 34% promedio. El actual sistema tributario chileno es consistente, entonces, con un contrato social que le otorga una función moderada al Estado”.

En esta primera columna sostendremos que el sistema tributario tiene un rol fundamental al momento de definir e implementar un pacto social, básicamente por dos razones. Primero, porque los sistemas tributarios permiten financiar la implementación de las instituciones y la satisfacción de los derechos sociales reconocidos por la deliberación democrática. Es decir, dan cuenta del tamaño deseado del Estado.

Segundo, porque reflejan una serie de principios que deben ser consistentes con los objetivos y criterios de vida en común derivados del pacto social. El diseño mismo de los impuestos da cuenta, refuerza, y permite la implementación de los acuerdos consagrados en el contrato social.

Así, como argumenta Francisco Saffie, el sistema tributario consagra una institución política que define un destino común determinado colectivamente.

Partiendo de ese análisis, en la segunda columna discutimos, usando ejemplos concretos, cómo distintos diseños tributarios dan cuenta de distintos principios normativos, con particular foco en análisis de la desigualdad. Para ello hacemos una caracterización rigurosa de la desigualdad de ingresos en Chile y su evolución en el tiempo, y analizamos el efecto que ha tenido la política tributaria en esa trayectoria. En nuestra lectura, nuestro actual sistema tributario se condice con un contrato social que no le da un rol importante al Estado ni a la equidad.

Esperamos poder comunicar que la desigualdad es una decisión política. Así, mantener una estructura que beneficia a los grupos de más altos ingresos solo es posible tras una compleja decisión política que debe ponerse sobre la mesa con claridad: la decisión de tener un país desigual. Si la deliberación democrática decidiera que quiere tener un país distinto, uno menos desigual, esta misma tendrá entonces que empoderar al sistema tributario con estos nuevos lineamientos.

EL TAMAÑO DEL ESTADO

En la discusión pública existe disenso en torno al modo de entender tanto las funciones del Estado como su alcance o tamaño deseado.

Tradicionalmente, se tiende a presentar este debate como un conflicto entre quienes abogan por un Estado mínimo que se limita a proveer seguridad y cierta infraestructura pública, y quienes apoyan un Estado que provee un conjunto grande de bienes públicos y garantiza una amplia gama de derechos sociales.

Desde luego, la pregunta sobre el rol del Estado y su extensión debe resolverse por medio de la deliberación democrática, y en esa discusión el pueblo tiene la última palabra. Sin embargo, sea cual sea el acuerdo social, lo cierto es que se requiere recaudar recursos para implementar esos objetivos.

El sistema tributario es la principal institución encargada de aquella tarea.

Decimos principal porque existen también otras maneras de financiar las obligaciones del Estado, como por ejemplo la actividad empresarial por parte de éste. Con la excepción de pocas empresas públicas (como Codelco), y como consecuencia del principio de subsidiariedad usado para interpretar la actual Constitución junto con las privatizaciones realizadas durante la dictadura, esta manera de financiamiento dejó de ser preponderante para el Estado chileno.[1]

Aunque no es el tema de la columna, vale la pena mencionar que un rol activo del Estado en la actividad empresarial (que ha demostrado ser exitoso, por ejemplo, en relación a la innovación tecnológica) debiese ser reconsiderado en la discusión del nuevo pacto social. Su potencial en recaudación es, sin duda, altísimo (por ejemplo, en la explotación de recursos naturales: las grandes mineras extranjeras retiraron, entre 2005 y 2014, utilidades que equivalieron, en magnitud, a 2.420 veces lo recaudado por la Teletón del año 2016). Adicionalmente, la propiedad pública en industrias estratégicas permite una alternativa efectiva, eficiente y legítima al mercado para la satisfacción de necesidades básicas y la materialización de obligaciones públicas (en, por ejemplo, servicios básicos, transporte, o comunicaciones). Esta discusión, ligada también a la definición del alcance del Estado, le pertenece también al pacto social, pero sus detalles exceden el alcance de este artículo.

Volvamos a la discusión del sistema tributario.

El mensaje central es el siguiente. Si el rol del Estado acordado por el pacto social es mínimo, entonces será necesario recaudar pocos recursos. Lo opuesto será cierto cuando el pacto social le otorgue un rol importante: un contrato social que reconoce derechos sociales, asume un Estado capaz de satisfacer dicho proyecto político.

Por ejemplo, la actual Constitución debilita el rol del aparato estatal en lo público (en los sistemas de salud, pensiones, educación, vivienda, etc.). Consistente con eso, en 2017 Chile recolectó 20% del PIB en impuestos, siendo el segundo que menos recaudó entre los países de la OCDE, lejos del 34% promedio. El actual sistema tributario chileno es consistente, entonces, con un contrato social que le otorga una función moderada al Estado.

Posiblemente, una de las primeras preguntas al discutir el nuevo pacto social será cuánto y qué Estado queremos. En Chile, hasta ahora, no nos hemos hecho esa pregunta porque el sistema institucional actual está hecho para que esa pregunta se tenga resuelta en términos mínimos.

La respuesta definirá implícitamente el nivel de impuestos. Acordar un nuevo pacto social implicará, seguramente, una reestructuración de nuestro sistema tributario.

NO SOLO IMPORTA EL CUÁNTO, SINO TAMBIÉN EL CÓMO

El tamaño del Estado da cuenta de la recaudación y gasto público deseado, pero es sólo una variable de la ecuación. Para una meta de recaudación dada, existen múltiples maneras de lograrla.

Dicho de otro modo, no solo importa cuánto recaudar, sino también cómo hacerlo. Los distintos tipos de impuestos difieren en su carácter normativo, y por ende no afectan solo la recaudación, sino que también otros aspectos de nuestra vida individual y colectiva.

Los impuestos afectan los precios, y por ende las decisiones individuales. En otras palabras, generan distorsiones en las relaciones de mercado. Ahora bien, los impuestos también afectan la distribución de recursos y de poder, y por ende regulan el funcionamiento de una sociedad democrática.

Así, un pacto social que busque recaudar recursos para el Estado debe considerar que el diseño mismo de los impuestos afectará la eficiencia de la economía, la equidad de ingresos y poder, y la profundidad de la democracia. Si esos principios son importantes para el pacto social, entonces el rol de los impuestos trascenderá su mera función recaudadora.

En lo que sigue, discutiremos específicamente cómo el diseño los impuestos puede afectar la consecución de estos tres principios normativos.

Eficiencia

Se dice que los impuestos afectan la eficiencia porque modifican los precios y, por ende, los incentivos privados. En ausencia de impuestos, las decisiones de las personas serían distintas. Estas distorsiones pueden afectar la eficiencia de la economía. Más aún, el diseño de los impuestos afecta también la eficiencia de la recaudación puesto que ésta depende de las decisiones de las personas.

Para ilustrar por qué, consideremos el siguiente ejemplo. Supongamos que el gobierno tiene que recaudar recursos y para ello decide poner un impuesto muy alto al té. Con ello, su precio aumentaría, caería su demanda y, seguramente, aumentaría el consumo de café. Así, este impuesto afectaría a los productores de té y también a sus consumidores (ya que el impuesto los estaría empujando a consumir algo que no preferirían de no existir el impuesto). Como si fuera poco, este impuesto no recaudaría muchos recursos porque pocas personas seguirían comprando té dado el alza de precios inducida por el impuesto.

Este sería un impuesto a todas luces ineficiente. Por un lado, las personas estarán peor tras su implementación. Por otro, el Estado no recaudará recursos.

El ejemplo anterior es una exageración teórica para dar cuenta de los potenciales efectos que los impuestos pueden tener sobre la eficiencia económica. Generalmente, este tipo de análisis es el que domina el debate público pero, como resulta evidente, la realidad es ciertamente más compleja. Desde luego, se sugirió un impuesto muy alto para forzar ciertas reacciones hipotéticas, pero lo cierto es que ante impuestos razonables los individuos no alteran mucho sus decisiones.

Más importante aún, en un mundo en donde las ineficiencias abundan (por ejemplo, por problemas de competencia, de externalidades, o de captura institucional) las distorsiones que introducen los impuestos pueden incluso mejorar la eficiencia (lo que se conoce como el fenómeno del segundo-mejor). Si, por ejemplo, la empresa que produce té es excesivamente contaminadora, es quizás entonces positivo (en términos de eficiencia) subir los impuestos al consumo de té para hacer caer su producción.

Dicho esto, el análisis de eficiencia, si bien es importante, requiere una cuota mayor de cautela que la que muchos analistas tienen a la hora discutir públicamente los potenciales efectos de los impuestos[2].

En cualquier caso, los impuestos son ineludibles para cualquier modelo de Estado que se adopte. Por lo tanto, el desafío consiste en diseñarlos de manera inteligente y basados en evidencia para así, por un lado, acotar sus eventuales efectos negativos en la eficiencia de la economía y, por otro, permitir recaudar los recursos necesarios para implementar el pacto social. Reconocer que afectan las interacciones individuales no es, bajo ningún punto de vista, una razón para oponerse a su existencia. De hecho, es imposible imaginar una sociedad más ineficiente que una sin Estado.[3]

Equidad

El sistema tributario debe ser un reflejo de los principios que guían el contrato social. Uno de esos principios se refiere a cuáles niveles de desigualdad -social, política y económica- nos parecen justificables y cuáles nos parecen ilegítimos. Existen, por cierto, distintas posturas al respecto, y la deliberación colectiva definirá la posición que toma cada comunidad. Sea cual sea la posición, el sistema tributario tiene que dar cuenta de ella.

Una sociedad que considera ilegítimo, por ejemplo, ciertos niveles de desigualdad en la distribución de los ingresos, debiera tener un sistema tributario que corrija y discipline la distribución, implementando un sistema impositivo en donde los que tienen más, contribuyan significativamente más, permitiendo redistribuir esos recursos entre quienes tienen menos.[4]

Este tipo de definiciones, en conjunto con las consideraciones de eficiencia, deben ser elementos clave en el diseño del sistema tributario. Esta intuición es ratificada por la literatura académica acerca de sistemas tributarios óptimos.

En reacción a esta discusión, un analista bien intencionado podría sostener que los principios consagrados en el pacto social no debiesen determinar la estructura de los impuestos que se cobran pues su propósito sería simplemente ser eficiente en la recaudación para después afectar la distribución (o cualquier otro objetivo social) mediante transferencias focalizadas.

Si bien esa es una postura que insiste en darle un rol relevante a los sistemas impositivos, creemos que la importancia de reflejar los acuerdos del contrato social en el diseño de los impuestos va mucho más allá de las variables recaudación y gasto. Lo anterior pues:

(1) las cargas tributarias relativas dan cuenta de la reciprocidad que queremos caracterice a la sociedad y por ende adquieren una importancia en sí mismas. Los sistemas tributarios son una manifestación de cómo nos relacionamos como ciudadanos y, entre otras cosas, son parte de la expresión de solidaridad definida por el pacto social (ver aquí para un desarrollo más extenso del argumento),

(2) si el diseño de los impuestos refleja los acuerdos del contrato social entonces éste provee incentivos correctos en el desarrollo de preferencias sociales que, últimamente, afectan la eficiencia del sistema. En otras palabras, políticas diseñadas de acuerdo a los principios del pacto social refuerzan el compromiso de los ciudadanos con éste y, por ende, contribuyen a su funcionamiento (ver aquí para un desarrollo más extenso del argumento),

(3) asumiendo que los dos puntos anteriores son correctos, entonces un sistema que materialice los principios del pacto social en el diseño de los tributos tendrá una menor tasa de evasión y elusión puesto que el cumplimiento de la obligación tributaria tendrá un carácter distinto (constituirá explícita e implícitamente la contribución individual a la implementación del contrato social, contrario a una visión que entiende los impuestos como un robo), siendo entonces un sistema más eficiente (ver aquí para un desarrollo más extenso del argumento),

y (4) los impuestos tienen una mayor habilidad que el gasto para regular la democracia y la distribución de poder (este punto, dado su importancia, será desarrollado con más profundidad en los párrafos siguientes).

Lo anterior sugiere que un sistema tributario no puede ser neutro a los principios de equidad que las comunidades políticas se reconocen. Si aceptamos que los tributos permiten implementar en la realidad los compromisos que reconocemos en el Estado, entonces es ineludible ponderar tanto consideraciones de eficiencia como de equidad en su diseño.

Democracia

La democracia descansa en un supuesto de igualdad entre ciudadanos para influir en las decisiones que nos involucran a todos. El sistema tributario juega un rol central al momento de evitar que el principio de la igualdad democrática se vea resquebrajado.

Esto implica, entre otras cosas, que nadie debiese influir más que otros en las decisiones comunes por el simple hecho de tener más recursos. Si la concentración de riqueza conlleva concentración de poder político, entonces la desigualdad económica acarrea además una disparidad adicional en la forma como los más privilegiados influyen más en las decisiones que nos competen a todos con el objeto de resguardar o expandir sus privilegios sociales y económicos. Por lo mismo, un pacto social que sea coherente con ese principio democrático debe diseñar sistemas tributarios que eviten esa distorsión en la deliberación democrática.

Una interesante anécdota refleja el espíritu de este punto. Franklin D. Roosevelt, presidente de Estados Unidos entre 1933 y 1945, dijo en su discurso en el Congreso del 27 de Abril de 1942: “las discrepancias entre bajos ingresos e ingresos muy altos deberían disminuir; por lo que creo que ningún ciudadano estadounidense debiera tener un ingreso neto, después de pagar impuestos, superior a 25 mil dólares” (de la época, más de un millón de dólares en la actualidad).[5]

¿La propuesta de Roosevelt?

Una tasa marginal de 100% (sí, leyó bien) para ingresos por sobre los 25 mil dólares. Ciertamente, la propuesta era ineficiente: nadie tendría incentivos a generar ingresos por más de 25 mil dólares, por lo que la recaudación esperada era, seguramente, cero. Pero el objetivo del impuesto no estaba en la eficiencia, si no en imponer mediante el sistema tributario un principio normativo respecto a los límites tolerados de desigualdad. Vale la pena mencionar que el Congreso consideró excesiva la propuesta, por lo que solo aprobó una tasa marginal de… ¡94%!

La relación entre impuestos, democracia y poder, va más allá de una definición ética sobre los límites de la desigualdad. Como dijimos, alta concentración de ingresos y riqueza permite que grupos con poder económico lo traduzcan en poder político. Ejemplos de esto son recurrentes en nuestro acontecer nacional: basta pensar en la influencia que los altos ingresos tienen en los medios de comunicación, en el financiamiento (regular e irregular) de campañas políticas o en la regulación de determinados mercados (recordemos la aprobación de la nueva ley de pesca como un caso explícito de “regalo regulatorio”). Por cierto, este mecanismo no es meramente especulativo: la evidencia muestra que la desigualdad en las contribuciones políticas está íntimamente relacionada con la desigualdad de ingresos, y que las contribuciones influyen en las políticas que se aprueban acorde a los intereses de quienes financian.

Este tipo de prácticas impone límites estructurales sobre el ejercicio de la democracia. El diseño de los impuestos, entonces, permite cuidar y corregir a las instituciones que deben implementar el contrato social evitando que desigualdades, por ejemplo a nivel de poder económico, alcancen niveles que hagan imposible controlar su influencia en las decisiones que nos son comunes.

Por cierto, el rol de los impuestos en el control de la democracia es solo un ejemplo de cómo los tributos pueden ser utilizados para implementar objetivos del contrato social en paralelo a su rol recaudador, pero existen otros casos. Un ejemplo importante son los llamados impuestos verdes. Si el contrato social estipula un compromiso con el medioambiente y el desarrollo sustentable, un sistema tributario que desincentive la contaminación (por ejemplo, poniendo impuestos a las emisiones de carbono) puede ser beneficioso con el cumplimiento de ese objetivo. Notemos que, de ser efectivo, éste sería un impuesto irrelevante en términos de recaudación: en ausencia de contaminación, nadie pagaría el impuesto. Pero el impuesto se justificaría por los otros objetivos normativos del pacto social.

RECAPITULANDO: LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS SON POLÍTICOS

En esta columna hemos argumentado que los sistemas tributarios son el reflejo de una decisión política: es uno de los mecanismos que hacen posible la implementación del pacto social junto con reforzar y resguardar algunos de los supuestos que existen detrás de un sistema democrático.

Es decir, los impuestos son políticos.

Esta discusión implica desafíos prácticos para el diseño de sistemas tributarios. Hay distintos tipos de impuestos con distintas implicancias para la eficiencia, la equidad y la democracia. La implementación concreta de un pacto social a través de un sistema tributario presupone, entonces, rigurosidad en su diseño.

En la siguiente columna describiremos distintos tipos de impuestos y sus características, siempre teniendo en mente las dimensiones de eficiencia, equidad y democracia. El objetivo es contribuir a la discusión democrática venidera con insumos concretos para las definiciones tributarias.

Nos enfocaremos en el análisis de la desigualdad. Entendiendo el rol preponderante que los impuestos y otras políticas desempeñan en ese análisis, argumentaremos que la desigualdad no es una consecuencia ineludible de las democracias contemporáneas como muchos analistas sugieren. Diremos, en cambio, que la desigualdad es una decisión política.

INFORMACIÓN ADICIONAL

Parte II: la desigualdad es una decisión políticaVer link

NOTAS Y REFERENCIAS

[1] El Estado también puede financiarse con deuda, pero ese camino no permite financiar gastos de carácter permanente. Por cierto, tanto la discusión en torno a la deuda como la asociada a la propiedad pública de empresas, acarrea implicancias geopolíticas y de soberanía económica. Esa discusión, si bien central y relacionada, escapa el alcance de este artículo.

[2] Un clásico ejemplo en donde argumentos de eficiencia son tomados de manera sobre-simplificada es el potencial efecto que los impuestos a las empresas tienen sobre la inversión. Para una discusión al respecto ver aquí.

[3] La simplicidad de los sistemas tributarios también es importante para la eficiencia. Un sistema simple es más fácil de implementar, de fiscalizar y de cumplir para los distintos actores sociales. Por lo mismo, un sistema excesivamente complejo hace costoso el cumplimiento y abre espacios de evasión y elusión que, como afectan la capacidad de recaudación, merman la eficiencia y la eficacia del sistema tributario. Más aún, un sistemas complejos producen un quiebre con la ciudadanía, deteriorando su rol en la implementación del contrato social. La complejidad que caracteriza a la discusión tributaria la hace ajena a la gran mayoría y la aleja del debate ciudadano común complejizando la deliberación y el control democrático.

[4] La forma en que agregamos el bienestar de los individuos de la población puede incluso ser aún más general e incluir, por ejemplo, principios normativos como la igualdad de oportunidades (donde las condiciones iniciales informan el carácter del resultado) o el libertarianismo.

FUENTE: Ciper Chile

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